中华人民共和国老年人权益保障法（修订草案）-政策法规-信息动态-陕西省老龄产业协会

中华人民共和国老年人权益保障法（修订草案）

发表时间：【2020/10/10】浏览次数：【823】次字体大小：【放大】【正常】【缩小】

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第一章总则

第一条为保障老年人合法权益，发展老龄事业，弘扬中华民族敬老、养老、助老的美德，根据宪法，制定本法。

第二条本法所称老年人是指六十周岁以上的公民。

第三条国家保障老年人依法享有的权益。

老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会服务和社会优待的权利，有参与社会发展和共享发展成果的权利。

禁止歧视、侮辱、虐待或者遗弃老年人。

第四条积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务。

国家和社会应当采取措施，健全保障老年人权益的各项制度，逐步改善保障老年人生活、健康、安全以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。

第五条各级人民政府应当将老龄事业纳入国民经济和社会发展规划，将老龄事业经费列入财政预算，建立稳定的经费保障机制，并鼓励社会各方面投入，使老龄事业与经济、社会协调发展。

国务院制定国家老龄事业发展规划。县级以上地方人民政府根据国家老龄事业发展规划，制定本行政区域的老龄事业发展规划和年度计划。

县级以上人民政府负责老龄工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好老年人权益保障工作。

第六条保障老年人合法权益是全社会的共同责任。

国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当按照各自职责，做好老年人权益保障工作。

基层群众性自治组织和依法设立的老年人组织应当反映老年人的要求，维护老年人合法权益，为老年人服务。

提倡义务为老年人服务。

第七条国家进行人口老龄化国情教育，增强全社会积极老龄化意识。

全社会应当广泛开展敬老、养老、助老宣传教育活动，树立尊重、关心、帮助老年人的社会风尚。

青少年组织、学校和幼儿园应当对青少年和儿童进行敬老、养老、助老的道德教育和维护老年人合法权益的法制教育。

广播、电影、电视、报刊、网络等应当反映老年人的生活，开展维护老年人合法权益的宣传，为老年人服务。

第八条国家重视和支持老龄科学研究，建立老龄事业、老龄工作和老年人状况统计调查和发布制度。

第九条各级人民政府和有关部门对维护老年人合法权益和敬老、养老、助老成绩显著的组织、家庭或者个人，以及参与社会发展做出突出贡献的老年人，按照国家有关规定给予表彰或者奖励。

第十条国家鼓励老年人自尊、自信、自立、自强。

老年人应当遵纪守法，履行法律规定的义务。

第十一条每年农历九月初九为老年节。

第二章家庭赡养与扶养

第十二条老年人养老以居家为基础，家庭成员应当关心和照料老年人。

禁止对老年人实施家庭暴力。

第十三条赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要。

赡养人是指老年人的子女以及其他依法负有赡养义务的人。

赡养人的配偶应当协助赡养人履行赡养义务。

第十四条赡养人应当使患病的老年人及时得到治疗和护理；对经济困难的老年人，应当提供医疗费用。

对生活不能自理的老年人，赡养人应当承担照料责任；不能亲自照料的，可以按照老年人的意愿，委托他人或者养老机构照料。

第十五条赡养人应当妥善安排老年人的住房，不得强迫老年人居住或者迁居条件低劣的房屋。

老年人自有的或者承租的住房，子女或者其他亲属不得侵占，不得擅自改变产权关系或者租赁关系。

老年人自有的住房，赡养人有维修的义务。

第十六条赡养人有义务耕种或者委托他人耕种老年人承包的田地，照管老年人的林木和牲畜等，收益归老年人所有。

第十七条家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。

与老年人分开居住的赡养人，应当经常看望或者问候老年人。

用人单位应当按照有关规定保障赡养人探亲休假的权利。

第十八条赡养人不得以放弃继承权或者其他理由，拒绝履行赡养义务。

赡养人不履行赡养义务，老年人有要求赡养人付给赡养费的权利。

赡养人不得要求老年人承担力不能及的劳动。

第十九条赡养人之间可以就履行赡养义务签订协议，并征得老年人同意。赡养协议的内容不得违反法律有关赡养义务的规定。

基层群众性自治组织、老年人组织或者赡养人所在单位监督协议的履行。

第二十条老年人的婚姻自由受法律保护。子女或者其他亲属不得干涉老年人离婚、再婚及婚后的生活。

赡养人的赡养义务不因老年人的婚姻关系变化而消除。

第二十一条老年人对个人的财产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利，子女或者其他亲属不得干涉，不得以骗取、盗取、强行索取等方式侵犯老年人的财产权益。

老年人有依法继承父母、配偶、子女或者其他亲属遗产的权利，有接受赠与的权利。子女或者其他亲属不得侵占、抢夺、转移、隐匿或者损毁应当由老年人继承或者接受赠与的财产。

老年人以遗嘱处分财产，应当为生活困难的老年配偶保留必要的份额。

第二十二条老年人与配偶有相互扶养的义务。

由兄、姊扶养的弟、妹成年后，有负担能力的，对年老无赡养人的兄、姊有扶养的义务。

第二十三条赡养人、扶养人不履行赡养、扶养义务的，基层群众性自治组织、老年人组织或者赡养人所在单位应当督促其履行。

第二十四条具备完全民事行为能力的老年人，可以在近亲属或者其他与自己关系密切、愿意承担监护责任的个人、组织中协商确定自己的监护人和监护监督人。

无民事行为能力或者限制民事行为能力的老年人没有监护人的，参照有关法律的规定为其确定监护人。

监护人自老年人丧失或者部分丧失民事行为能力时，依法承担监护责任。

监护人不履行监护职责或者侵害老年人权益的，监护监督人有权要求有关部门处理，或者依法向人民法院提起诉讼。

第二十五条国家建立健全家庭养老支持政策，鼓励家庭成员与老年人共同生活或者就近居住，为老年人随配偶或者赡养人迁徙提供条件，为家庭成员照料老年人提供帮助。

第三章社会保障

第二十六条国家建立多层次的社会保障体系，逐步提高老年人保障水平。

第二十七条国家建立基本养老保险制度，保障老年人的基本生活。

国家鼓励符合条件的用人单位建立补充养老保险。

鼓励个人参加储蓄性养老保险。

第二十八条国家建立基本医疗保险制度，保障老年人的基本医疗需要。享受最低生活保障的老年人和符合条件的低收入家庭中的老年人参加基本医疗保险所需个人缴费部分，由政府给予补贴。

国家鼓励建立补充医疗保险，发展老年人商业健康保险。

有关部门制定医疗保险办法，应当对老年人给予照顾。

第二十九条国家逐步建立长期护理保障制度。鼓励、引导商业保险公司开展长期护理保险业务。

对生活长期不能自理、经济困难的老年人，地方各级人民政府应当根据其失能程度等情况给予护理补贴。

第三十条各级人民政府对经济困难的老年人给予生活、医疗、居住或者其他救助。

对无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确无赡养能力或者扶养能力的老年人，依照有关规定予以供养或者其他救助。

对流浪乞讨、遭受遗弃等生活无着的老年人，由地方各级人民政府依照有关规定予以救助。

第三十一条各级人民政府在实施廉租房、公租房等住房保障制度或者进行危旧房屋改造时，应当优先照顾符合条件的老年人。

第三十二条国家建立和完善老年人福利制度，根据经济社会发展水平和老年人的实际需要，增加老年人的社会福利。

国家鼓励地方建立八十周岁以上低收入老年人高龄津贴制度。

农村可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老。

第三十三条老年人依法享有的养老金、医疗待遇和其他待遇应当得到保障。有关机构必须按时足额支付养老金，不得克扣、拖欠或者挪用。

国家根据经济发展以及职工平均工资增长、物价上涨等情况，适时提高养老保障水平。

人民法院依法冻结、划拨老年人的存款或者查封、扣押、冻结、拍卖、变卖老年人的财产时，应当保留老年人生活必需费用和生活必需品。

第三十四条国家鼓励慈善组织以及其他组织和个人对老年人提供物质帮助和服务。

第三十五条老年人可以与集体经济组织、基层群众性自治组织、养老机构等组织或者个人签订遗赠扶养协议或者其他扶助协议。

按照遗赠扶养协议，负有扶养义务的组织或者个人承担该老年人生养死葬的义务，享有受遗赠的权利。

第四章社会服务

第三十六条国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。

第三十七条地方各级人民政府和有关部门应当采取措施，鼓励、支持专业服务机构及其他组织和个人，为居住在家中的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。

有条件的地方可以为家庭经济困难的老年人提供养老服务补贴。

第三十八条地方各级人民政府和有关部门、基层群众性自治组织，应当发展社区服务，将养老服务设施纳入社区配套建设规划，逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、疾病护理与康复等服务设施和网点。

发扬邻里互助的传统，提倡邻里间关心、帮助有困难的老年人，倡导老年人互助服务。

鼓励和支持志愿者为老年人服务。

第三十九条各级人民政府应当根据经济发展水平和老年人服务需求，逐步增加对养老服务的投入。

各级人民政府和有关部门在财政、税费、土地、融资等方面采取措施，鼓励、扶持企业事业单位、社会组织或者个人以新建、改建、租赁等方式兴办养老服务设施。

第四十条地方各级人民政府和有关部门应当按照老年人口比例及分布情况，将养老服务设施建设纳入城乡规划，统筹安排养老服务设施建设用地及所需物资。

非营利性养老服务设施用地，可以使用国有划拨土地或者依法使用农民集体所有的土地。

养老服务设施用地，非经法定程序不得改变用途。

第四十一条政府投资兴办的养老机构，应当优先保障孤寡老年人以及低收入的失能、高龄等困难老年人的服务需求。

第四十二条国务院有关部门制定养老服务设施建设、养老服务质量和养老服务职业等标准，建立健全养老机构分类管理和养老服务评估制度。

第四十三条设立为老年人提供住宿照料服务的养老机构，应当符合下列条件：

（一）有自己的名称、住所和章程；

（二）有与服务内容和规模相适应的资金；

（三）有符合相关资格条件的管理人员、专业技术人员和服务人员；

（四）有基本的生活用房、设施设备和活动场地；

（五）法律、法规规定的其他条件。

本法修订实施前设立的养老机构不符合上述条件的，应当在国务院民政部门规定的期限内进行整改；逾期仍达不到规定条件的，按照本法和其他有关法律、法规执行。

第四十四条为老年人提供住宿照料服务的养老机构获得县级以上人民政府民政部门设立许可后，依法进行登记。

县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理，其他有关部门依照职责分工对养老机构实施监督。

第四十五条养老机构变更或者终止的，应当到有关部门办理手续，并妥善安置收住的老年人。

第四十六条国家建立健全养老服务人才培养、使用、评价和激励制度，依法规范用工，促进从业人员劳动报酬合理增长，发展专职、兼职和志愿者相结合的养老服务队伍。

国家鼓励高等学校、中等职业学校和职业培训机构设置相关专业或者培训项目，培养养老服务专业人才。

第四十七条养老机构应当与接受服务的老年人或者其代理人签订养老服务协议，明确双方的权利、义务。

养老机构及其工作人员不得以任何方式侵害老年人的权益。

第四十八条国家鼓励、引导养老机构投保意外责任保险，鼓励商业保险公司承保意外责任保险。

第四十九条各级人民政府和有关部门应当将老年医疗卫生服务纳入城乡医疗卫生服务规划，将老年人健康管理和常见病预防等纳入国家基本公共卫生服务项目，保障老年人依法享受基本公共卫生服务。

国家鼓励和支持医疗机构开设针对老年病的专科或者门诊，为老年人提供医疗服务。

城乡医疗卫生机构应当加强老年人的健康服务和疾病防治工作。

第五十条国家采取措施，加强老年医学的研究和人才培养，提高老年病的预防、治疗、科研水平，促进老年病的早期发现、诊断和治疗。

开展各种形式的健康教育，普及老年保健知识，增强老年人自我保健意识。

第五十一条国家采取措施，发展老龄产业，将老龄产业列入国家扶持行业目录。鼓励、扶持和引导企业开发、生产、经营适应老年人需要的用品。

第五章社会优待

第五十二条县级以上人民政府及其有关部门根据经济社会发展情况和老年人的特殊需要，制定优待老年人的办法，逐步提高优待水平。

对常住在本行政区域内的外埠老年人给予同等优待。

倡导全社会优待老年人。

第五十三条各级人民政府和有关部门应当为老年人及时、便利地领取养老金、结算医疗费和享受其他物质帮助提供条件。

第五十四条各级人民政府和有关部门办理房屋权属关系变更、户口迁移等涉及老年人重大人身和财产权益事项时，应当就办理事项是否为老年人的真实意思表示进行询问，并依法优先办理。

第五十五条人民法院、人民检察院、公安机关办理涉及老年人权益保护的案件，应当照顾老年人的身心特点，并可以根据需要指定专门机构或者人员办理。

老年人因赡养费、扶养费、养老金、抚恤金、医疗费以及婚姻等纠纷提起诉讼的，人民法院应当依法及时立案、审理和执行。

老年人因其合法权益受侵害提起诉讼交纳诉讼费确有困难的，可以缓交、减交或者免交；需要获得律师帮助，但无力支付律师费用的，可以获得法律援助。

鼓励律师事务所、公证处、基层法律服务所和其他法律服务机构为经济困难的老年人提供免费或者优惠服务。

第五十六条医疗机构应当为老年人就医提供方便，对老年人就医予以优先。有条件的地方，可以为老年人设立家庭病床，开展巡回医疗、护理和康复、免费体检等服务。

提倡为老年人义诊。

第五十七条提倡与老年人日常生活密切相关的服务行业为老年人提供优先、优惠服务。

城市公共交通、公路、铁路、水路和航空客运，应当为老年人提供优待和照顾。

第五十八条博物馆、美术馆、科技馆、纪念馆、公共图书馆、文化馆、影剧院、体育场馆、公园、旅游景点等场所，应当对老年人免费或者优惠开放。

第五十九条农村老年人不承担兴办公益事业的筹资筹劳义务。

第六章宜居环境

第六十条国家采取措施，推进宜居环境建设，为老年人日常生活和参与社会提供安全、便利和舒适的环境。

第六十一条各级人民政府在制定城乡规划时，应当根据人口老龄化发展趋势、老年人口分布和老年人的特点，统筹考虑适合老年人的公共基础设施、生活服务设施、医疗卫生设施和文化体育设施建设。

第六十二条国家制定和完善涉及老年人的工程建设标准体系，在规划、设计、施工、监理、验收、运行、维护、管理等环节加强相关标准的实施与监督。

第六十三条国家制定无障碍设施建设标准，新建、改建和扩建道路、建筑物、交通设施、居住区等，应当符合国家无障碍设施建设标准。

各级人民政府和有关部门应当按照国家无障碍设施建设标准，优先推进与老年人日常生活密切相关的公共服务设施的改造。

无障碍设施的所有人和管理人应当对无障碍设施进行保护和及时维修。

第六十四条国家引导、支持老年宜居住宅的开发，推动和扶持老年人家庭无障碍改造，为老年人创造无障碍居住环境。

第六十五条各级人民政府和有关部门应当开展多种形式的老年宜居环境宣传教育，倡导全社会关心、支持、参与和监督老年宜居环境建设。

国家支持高等学校、科研机构开展老年宜居环境科学研究，培养管理人才和专业技术人才。

第六十六条国家推动老年友好型城市和老年宜居社区建设。

第七章参与社会发展

第六十七条国家和社会应当重视、珍惜老年人的知识、技能和经验，传承老年人的优良品德，发挥老年人的专长和作用，保障老年人参与经济、政治、文化和社会生活。

第六十八条老年人可以依法成立自我管理、自我服务、自我保护、自我教育的组织，根据法律、法规和章程开展活动。

第六十九条制定法律、法规、规章和公共政策，涉及老年人权益重大问题的，应当听取老年人和老年人组织的意见。

老年人和老年人组织有权向国家机关提出老年人权益保障、老龄事业发展等方面的意见和建议。

第七十条国家为老年人参与社会发展创造条件。根据社会需要和可能，鼓励老年人在自愿和量力的情况下，从事下列活动：

（一）对青少年和儿童进行社会主义、爱国主义、集体主义和艰苦奋斗等优良传统教育；

（二）传授文化和科技知识；

（三）提供咨询服务；

（四）依法参与科技开发和应用；

（五）依法从事经营和生产活动；

（六）参加志愿服务、兴办社会公益事业；

（七）参与维护社会治安、协助调解民间纠纷；

（八）参加其他社会活动。

第七十一条老年人参加劳动及其合法收入受法律保护。

任何单位和个人不得安排老年人从事危害其身心健康的劳动或者危险作业。

第七十二条老年人有继续受教育的权利。

国家发展老年教育，把老年教育纳入终身教育和社区教育体系，鼓励社会办好各类老年学校。

各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划，加大投入。

老年学校应当为老年人增长知识、丰富生活、促进健康、陶冶情操、融入社会提供服务。

第七十三条国家和社会采取措施，开展适合老年人的群众性文化、体育、娱乐活动，丰富老年人的精神文化生活。

第八章法律责任

第七十四条老年人合法权益受到侵害的，被侵害人或者其代理人有权要求有关部门处理，或者依法向人民法院提起诉讼。

人民法院和有关部门，对侵犯老年人合法权益的申诉、控告和检举，应当依法及时受理，不得推诿、拖延。

第七十五条不履行保护老年人合法权益职责的部门或者组织，其上级主管部门应当给予批评教育，责令改正。

国家工作人员违法失职，致使老年人合法权益受到损害的，由其所在组织或者上级机关责令改正，或者依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七十六条老年人与家庭成员因赡养、扶养或者住房、财产等发生纠纷，可以要求人民调解委员会或者其他有关组织进行调解，也可以直接向人民法院提起诉讼。

人民调解委员会或者其他有关组织调解前款纠纷时，应当通过说服、疏导等方式化解矛盾和纠纷;对有过错的家庭成员，应当给予批评教育。

人民法院对老年人追索赡养费或者扶养费的申请，可以依法裁定先予执行。

第七十七条干涉老年人婚姻自由或者对老年人负有赡养义务、扶养义务而拒绝赡养、扶养的，由有关组织给予批评教育；构成违反治安管理行为的，依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七十八条家庭成员对老年人实施家庭暴力或者盗窃、诈骗、抢夺、侵占、勒索、故意损毁老年人财物，造成损害的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七十九条侮辱、诽谤或者虐待老年人，造成损害的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八十条未经许可举办为老年人提供住宿照料服务的养老机构的，由县级以上人民政府民政部门责令改正；符合法律、法规规定的养老机构条件的，依法补办相关手续；逾期达不到法定条件的，责令停办并妥善安置收住的老年人；造成损害的，依法承担民事责任。

第八十一条养老机构及其工作人员侵害老年人人身和财产权益的，依法承担民事责任；有关主管部门依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八十二条对养老机构负有管理和监督职责的部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八十三条不按规定履行优待老年人义务的，由有关主管部门责令改正。

第八十四条涉及老年人的工程不符合国家规定的标准或者无障碍设施所有人、管理人未尽到维护和管理职责的，由有关主管部门责令改正；造成后果的，依法承担民事责任，并依法给予行政处罚。

第九章附则

第八十五条民族自治地方的人民代表大会，可以根据本法的原则，结合当地民族风俗习惯的具体情况，依照法定程序制定变通的或者补充的规定。

第八十六条本法自年月日起施行。

附件：《中华人民共和国老年人权益保障法》修改前后对照表

关于《中华人民共和国老年人权益保障法

（修订草案）》的说明

一、修改老年人权益保障法的必要性

老年人权益保障法自1996年颁布施行以来，在保障老年人合法权益，促进老龄事业发展，弘扬中华民族敬老、养老、助老美德等方面发挥了重要作用。随着我国经济社会的发展、人口和家庭结构的变化，老年人权益保障出现了一些新情况新问题，需要在法律制度上进一步完善：一是人口老龄化快速发展。1999年，我国60周岁以上老年人口占到总人口的10%，按照国际标准，成为老年型国家。此后，我国老龄化快速发展，第六次人口普查显示，截至2010年底，我国60周岁以上老年人达到1.78亿，占总人口的13.26%。据预测，到“十二五”期末，老年人口将达到2.21亿，平均每年增加860万，老龄化水平提高到16%，到2025年突破3亿，2033年突破4亿。二是困难老人数量增多。目前，我国80岁以上高龄老人超过2000万，失能、半失能老人约3300多万，对社会照料的需求日益增大。三是家庭养老功能明显弱化。目前我国平均每个家庭只有3.1人，家庭小型化加上人口流动性的增强，使城乡“空巢”家庭大幅增加，目前已接近50%。与此同时，我国老龄事业这些年来取得长足进步，在保障老年人权益方面积累了许多经验，国家和地方相继出台了一系列相关政策措施，需要上升为法律制度。新形势新情况要求我们在深入分析现实问题，认真总结实践经验的基础上，及时修改老年人权益保障法。近几年来，历次全国人大会议都有很多代表提出修改老年人权益保障法的议案和建议。有关职能部门、老龄工作者、专家学者、老年人及其组织等社会各有关方面，也通过不同形式反映了修改老年人权益保障法的意见和建议，社会各界对完善养老法律制度越来越关注，修改老年人权益保障法已经具备了较好的社情民意基础。

中共中央、国务院《关于加强老龄工作的决定》指出，老龄问题是关系国计民生和国家长治久安的一个重大社会问题。胡锦涛总书记在中央政治局第28次集体学习讲话时明确要求，应切实应对人口老龄化，制定实施应对人口老龄化的战略和政策体系。适时修改老年人权益保障法，是坚持以人为本，保障和改善民生的必然要求，是实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的法制保障，是贯彻党中央关于积极应对人口老龄化战略部署的重要举措。

二、修改老年人权益保障法的过程和思路

修改老年人权益保障法是十一届全国人大常委会五年立法规划中的一类立法项目。2007年，民政部和全国老龄办启动了老年人权益保障法修改工作。为加快立法步伐，2011年3月，由内务司法委员会牵头组织修订草案起草工作，成立了由内司委、常委会法工委、民政部、全国老龄办、国务院法制办等部门参加的起草小组，着手老年人权益保障法的修改工作。在去年5月至7月进行的全国人大常委会老年人权益保障法执法检查过程中，按照吴邦国委员长“把执法检查与法律的修改完善有机结合起来”的批示精神，执法检查组同时听取和收集了各地对修改老年人权益保障法的意见和建议。8月底9月初，起草小组正式开始论证、起草工作，形成了修订草案征求意见稿。此后，起草小组通过调研、座谈等多种方式，广泛征求中央和地方有关单位、人大代表、专家学者、老龄工作者、老年人和老年人组织等各方面的意见。在此基础上反复研究修改，形成了《中华人民共和国老年人权益保障法（修订草案)》。

在修法过程中，我们坚持科学立法，民主立法，努力做到以下几点：一是认真总结实践经验，把成熟的具有普遍意义的经验上升为法律，增强法律的适用性。十多年来，我国在健全老年社会保障、发展养老社会服务和优待老年人等方面积累了许多好经验、好做法，草案充分吸收这些新内容，特别是在新增的社会服务和社会优待两章中有集中体现。二是深入研究重点问题，着力解决现实中存在的突出问题，增强法律的针对性。老龄事业发展的经费保障问题，“空巢”老人的精神慰藉问题，养老服务设施建设用地、融资、税费优惠问题，养老机构的发展和规范管理问题等等，都是老龄工作中的突出问题，草案在深入了解各地实践的基础上，经过多方研究论证，提出了相应的解决方案，以增强法律的针对性和可操作性。三是科学把握我国人口老龄化的发展趋势，对一些影响长远的问题作出适度超前的规定，增强法律的时代性和前瞻性。这主要体现在草案有关家庭养老支持、老年监护、长期护理保障、老年宜居环境等方面的规定中。对这些重要问题，尽早从立法层面做好顶层设计和前瞻性的制度安排，将为我国未来从容应对人口老龄化赢得战略先机和更多主动权。

起草工作中，我们还注意处理好以下几个关系：一是老年人权益保障法与其他相关法律的关系；二是巩固家庭养老基础性地位与积极发展养老社会保障和社会服务的关系；三是增进老年人福利与经济承受力和可持续发展的关系；四是坚持从国情出发与吸收借鉴国外有益做法的关系。

三、草案的体例结构和修改的主要内容

草案从现行法6章50条扩展到9章86条，新增38条，修改38条，总体来看，修改幅度较大。新增条款多数属于社会服务、社会优待和宜居环境等方面的内容，这些内容在现行法的社会保障一章中有所规定。老年人权益保障法制定之初，由于我国老龄事业尚处在起步探索阶段，在社会保障、社会服务、社会优待、宜居环境建设等方面还缺乏实践，难以分别设专章加以规定。老年人权益保障法实施16年来，我国在养老保险、医疗保险、社会救助、养老服务、社会优待等许多方面都有了长足发展，特别是养老服务和社会优待两个领域正是我国老龄工作实践中最活跃、积累经验最丰富的领域，同时也是未来应对人口老龄化亟需大力发展并可以大有作为的领域。这些新增的内容已经难以囊括在社会保障一章中。鉴于此，我们在草案的社会保障一章中，主要规定老年人养老和医疗的物质保障问题，而有关服务和优待的内容则单独成章加以规定，这种调整既反映了我国实践发展的成果，也有利于区分物质保障和服务保障的不同功能，有利于相关主体明确责任和着力方向。关于老年宜居环境建设，虽然目前我国在这方面的实践还相对滞后，但国际社会十分重视老龄化社会对硬件环境的要求，我国近年来响应世界卫生组织的号召，也积极开展了老年友好型城市和老年宜居社区创建活动。未来我国将有三分之一以上的人口属于老年人，如此庞大的老年人口必然对我国城乡规划、公共基础设施、社区环境和住宅设计等硬件环境提出新要求新挑战。目前我国正处在城镇化快速推进过程中，一些地方由于缺乏前瞻性，在城乡规划和建设中，已经出现一些不便利老年人生活的硬件环境缺陷或者隐患，随着失能和高龄老年人的持续增多，这些问题将越来越突出。为此，新增了宜居环境一章。这样，草案形成了目前的9章结构，即总则、家庭赡养与扶养、社会保障、社会服务、社会优待、宜居环境、参与社会发展、法律责任和附则。

（一）关于总则

草案主要增加了以下内容：一是集中规定了老年人享有的基本权利，主要是从国家和社会获得物质帮助，享受社会服务和社会优待，参与社会发展和共享发展成果等权利，这些权利大都体现了老年人的特殊要求（第三条第二款）。二是规定积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务（第四条第一款）。这一规定明确了应对人口老龄化的战略定位，对于我国在“未富先老”的特殊国情条件下实现经济社会可持续发展具有重要意义。三是从经费保障、规划制定和老龄工作机构职责三个层面进一步明确政府发展老龄事业，做好老年人权益保障工作的职责（第五条）。四是强化了老龄宣传教育，以进一步增强全社会老龄意识，营造敬老、养老、助老的良好氛围（第七条）。五是增加了有关老龄科研和老龄调查统计制度的规定（第八条）。六是增加了对参与社会发展做出突出贡献的老年人给予表彰奖励的规定，以鼓励老年人继续为国家建设做贡献（第九条）。七是规定每年农历九月初九（重阳节）为老年节（第十一条）。目前全国有25个省、自治区、直辖市在相关地方法规中规定了老年节或敬老日。

（二）关于家庭赡养与扶养

一是对家庭养老作了重新定位。将现行法“老年人养老主要依靠家庭”修改为“老年人养老以居家为基础”（第十二条第一款）。二是进一步明确了赡养人对患病和失能老年人给予医疗和照料的义务（第十四条）。三是针对现实中老年人住房等财产权益易受侵害以及老年再婚配偶法定继承权难以保障等问题，进一步加强了对老年人财产权益的保护（第二十一条）。四是针对老年人精神赡养需求增多的实际，充实了精神慰藉的规定（第十七条）。五是为保障失能失智老年人的人身财产权益，在深入研究我国民法通则有关监护的规定，并借鉴国外经验的基础上，创设了老年监护制度（第二十四条）。六是增加了有关组织应当对不履行义务的赡养人和扶养人予以督促的规定(第二十三条)。七是原则规定了国家建立健全家庭养老支持政策,以在新形势下巩固家庭养老的基础性地位。此外，草案还完善了赡养协议的相关规定，增加了禁止对老年人实施家庭暴力的内容。

（三）关于社会保障

在养老和医疗保险方面，草案在社会保险法关于基本养老和基本医疗保险规定的基础上，进一步规定要建立多层次的养老和医疗保险体系，逐步提高保障水平（第二十六至二十八条）。在护理保障方面，为解决失能老年人长期护理的经费问题，规定国家逐步建立长期护理保障制度，鼓励、引导商业保险公司开展长期护理保险业务，对生活长期不能自理、经济困难的老年人，地方政府应视情况给予护理补贴（第二十九条）。在社会救助方面，草案规定对经济困难的老年人，应当给予生活、医疗、居住等多方面的救助和照顾，还对流浪乞讨、遭受遗弃等生活无着的老年人的救助作了专门规定（第三十、三十一条）。在社会福利方面，规定国家建立和完善老年人福利制度，并吸收地方的实际做法，规定了高龄津贴制度(第三十二条)。此外，草案还补充了养老待遇保障的内容，增加了发展老龄慈善事业以及遗赠扶养协议的规定（第三十三至三十五条）。

（四）关于社会服务

本章共16条，有12条是新增条文，另外4条也作了较大改动。一是确立了社会养老服务体系的框架，即“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”（第三十六条），这是我国多年实践经验的总结，并在国民经济和社会发展“十二五”规划纲要、社会养老服务体系建设规划等国家重要文件中确认下来。二是总结实践经验，对居家养老服务、社区为老服务作了原则规定（第三十七、三十八条）。三是明确了政府支持养老服务事业发展的责任：规定各级政府应当逐步增加对养老服务的投入，并在财政、税费、土地、融资等方面采取措施，鼓励、扶持社会力量兴办养老服务设施（第三十九条）；针对养老服务设施建设“用地难”的突出问题，草案从城乡规划预留用地、土地取得方式及用途管制等三个层次对养老服务设施用地作了特别规定（第四十条）；强调政府兴办的养老机构应当优先保障孤寡老年人以及低收入的失能、高龄等困难老年人的服务需求（第四十一条）；要求国务院有关部门制定相关标准，建立健全养老机构分类管理和养老服务评估制度（第四十二条）。四是加强对养老机构的管理，规定了养老机构设立条件、准入许可和变更、终止等制度，明确了相关部门对养老机构的管理职责（第四十三至四十五条）。五是加强养老服务队伍建设，主要规定了养老服务人才培养、使用、评价和激励制度（第四十六条）。六是加强养老机构运营中的纠纷处理和风险防范，规定了签订养老服务协议和支持养老机构投保意外责任保险等内容（第四十七、四十八条）。七是完善医疗卫生服务，规定各级政府和有关部门应当把老年医疗卫生服务纳入城乡医疗卫生服务规划，鼓励支持医疗机构开设老年病专科或门诊，保障老年人享受基本公共卫生服务，并规定加强老年医学研究和健康教育（第四十九、五十条）。此外，草案还对发展老龄产业等作了补充规定。

（五）关于社会优待

草案参考近年来国家出台的相关规定和各地优待老年人的做法，进一步充实了现行法有关老年优待的内容。一是规定县级以上政府及其有关部门应当根据情况制定优待老年人的办法，逐步提高优待水平；确立了对常住在本行政区域内的外埠老年人实行同等优待的原则，倡导全社会优待老年人（第五十二条）。二是丰富了现行法有关司法救助、法律援助、医疗服务、参观游览、乘坐公共交通等方面对老年人给予优待和照顾的内容（第五十五至五十八条）。三是增加了一些新的优待内容，主要是为老年人及时、便利地领取养老金、结算医疗费等方面提供优待，在办理涉及老年人重大人身财产权益事项时提供优待等（第五十三、五十四条）。

（六）关于宜居环境

本章主要对国家推进老年宜居环境建设作了原则规定，以便为制定相关配套法律法规和政策提供依据。一是明确国家责任，概括规定了老年宜居环境建设的总体要求，即为老年人日常生活和参与社会提供安全、便利、舒适的环境（第六十条）。二是规定了政府加强老年宜居环境建设的主要任务：在制定城乡规划时，要适应老龄化发展需要，统筹考虑适宜老年人生活的各类设施建设；建立和完善有关涉老工程建设标准体系，在规划、设计、施工、监理、验收、运行、维护、管理等环节加强相关标准的实施与监督；加强老年宜居环境建设的宣传教育、科学研究和人才培养(第六十一、六十二、六十五条)。三是在具体环境建设上，重点规定了无障碍环境建设(第六十三、六十四条)，这主要是考虑到残疾人中有相当一部分是老年人，老年人随着年龄增长所面临的失能或者残疾的风险会逐步提高，无障碍是老年宜居环境的一个基本要求。此外，草案还对老年友好型城市以及老年宜居社区建设作了规定（第六十六条）。

（七）关于参与社会发展

本章主要增加了老年人可以依法设立自己的组织并开展活动的内容，并规定在制定涉及老年人权益的法律法规和政策时，应当听取老年人及其组织意见（第六十八、六十九条）。草案还对老年人劳动保护以及发展老年教育作了补充规定（第七十一、七十二条）。

（八）关于法律责任

草案根据上述各章的新内容，进一步充实和完善了有关法律责任的规定。一是增加了擅自举办养老机构、养老机构及其工作人员侵害老年人权益以及政府行政管理部门失职渎职的法律责任（第八十至八十二条）。二是增加了违反优待义务的法律责任（第八十三条）。三是增加了违反涉老工程建设标准和不履行无障碍设施维护管理职责的法律责任（第八十四条）。此外，根据人民调解法、行政处罚法、治安管理处罚法、刑法等有关法律的规定，对现行法关于家庭成员纠纷处理，干涉老年人婚姻自由，侮辱、诽谤、虐待、遗弃老年人法律责任的条款作了修改完善。

此外，草案还作了一些文字性修改。

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